云南省环境保护局
2006年5月

    云南省九大高原湖泊是指湖泊水域面积在30平方公里以上的滇池、洱海、抚仙湖、程海、泸沽湖、杞麓湖、星云湖、阳宗海和异龙湖，简称“九湖”（表1），位于昆明市、大理州、玉溪市、丽江市、红河州境内。虽然九大高原湖泊流域面积只有8110平方公里，占云南省国土面积的2.1%，但流域内每年创造的国内生产总值却占全省经济总量的34%。九大高原湖泊形成的历史悠久，地位重要，是云南社会经济发展的重要资源支撑，具有旅游景观、饮用水源、水利灌溉、调节气候、生态、渔业等多种功能，被誉为云贵高原上的九颗明珠。在全面建设小康社会的进程中，有效保护和合理开发九大高原湖泊水资源，对云南省走新型工业化道路，发挥后发优势，培育和壮大支柱产业，实现经济社会的可持续发展，建设和谐社会，具有极其重要的战略意义。

表1  云南省九大高原湖泊基本特征

    一、九大高原湖泊保护与治理措施

    随着社会经济的发展和人为活动的加剧，九大高原湖泊已遭受不同程度的污染和生态破坏。从上个世纪90年代初，省委、省政府加大力度开展以滇池为重点的九大高原湖泊水污染综合防治工作，把九大高原湖泊作为生态保护与建设重点，摆在全省事关经济社会发展的重要位置，制定规划、加大投入、加强管理、采取有力措施，持续开展了大规模的保护与治理工作。
2000年9月23日，省政府召开现场会对九湖治理与保护作出了全面部署，10月28日成立了省九大高原湖泊水污染综合防治领导小组及办公室。2002年初省政府对省领导小组进行了调整，由省长担任组长，常务副省长和分管环保的副省长担任副组长，各有关委、办、厅、局领导为成员的九大高原湖泊水污染综合防治领导小组，设立了专门办事机构。九湖所在地五州市分别成立了由主要领导或分管领导担任组长的领导机构和办公室，为湖泊保护与治理工作提供了有力的组织保证。

    2001年3月1日，省政府与九湖所在地五地州市政府、行署签订了《云南省九大高原湖泊水污染防治目标责任书（2001—2002）》，2003年省政府又与五地州市签定了2003——2005目标责任书，五州市也层层签订责任书，全面实施目标责任制管理。各级领导小组并建立和完善了“夏查秋会”和“述职制度”“现场办公会”等工作机制，确保工作落实。

    建立和完善了各司其职、统一协调的工作机制。省九大湖领导小组各成员单位按照省政府的统一要求，发挥本部门优势，相互支持和配合、形成合力，各州市有关部门在当地领导小组的统一协调下，分工负责，团结协作，较好地完成了与本部门工作相关的治理与保护任务。

    不断加大了投入力度。省财政每年安排九湖治理专项资金5000万元。“九五”期间投入29.89亿元（其中滇池25.29亿元，其他八湖4.6亿元），“十五”期间又投入九湖治理资金40.8亿元（其中滇池24.95亿元，其它八个湖15.85亿元），到2005年，九大高原湖泊水污染治理累计投资70.69亿元，其中滇池治理投资50.24亿元。有力地加大了九大高原湖泊的防治。

    湖泊治理逐步纳入了法制轨道。九大高原湖泊都颁布了湖泊保护条例。昆明、玉溪市进一步完善了与湖泊保护条例配套的一系列行政规章，成立了滇池综合执法机构。九湖流域内严格执行环评和“三同时”制度，有效治理老污染源，严格控制新污染源产生，流域内重点工业污染源基本实现了达标排放。依法行政，综合治理成效明显。

    加大科技攻关和技术示范的力度，逐步形成科学决策的体系。坚持科技先行，大量实用先进技术在湖泊治理上得到应用。科学的制定了湖泊保护与治理“九五”、“十五”计划和目标责任书，重点工程项目都专门组织专家论证、听取专家意见，努力提高决策的科学性和有效性。

    建立长效机制，不断加大执法监督。连续4年在流域内开展环境整治专项行动，严肃查处了一大批环境违法行为，有效遏制了污染反弹。玉溪市按照“谁的孩子，谁抱走”的要求，从2002年起，拆除抚仙湖沿岸违规旅游设施建筑，旅游景观大为改善。大理按照“洱海清，大理兴”的思路，下大力恢复和建设湖滨、湿地，成效显著。

    各级各部门采取多种形式广泛开展保护高原湖泊宣传教育活动，省人大组织的环保世纪行、流域内执法大检查，共青团委开展的保护母亲湖生态监护等活动极大地促进了湖泊保护工作，各大媒体通过新闻曝光和广泛的宣传教育，保护九大高原湖泊逐步得到了社会各界和广大公众的理解和认同。 

    二、九大高原湖泊水污染综合治理情况

    （一）“九五”九大高原湖泊水污染治理

    “九五”期间，九大湖水污染综合治理完成了86个项目，治理资金达29.89亿元。昆明市认真实施了《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》，完成治理项目12项，投资25.29亿元，滇池流域工业污染源基本实现达标排放；建成4座城市污水处理厂，城市污水设计处理能力达到36.5万吨/日；完成滇池北岸截污工程，设计截污能力30万吨/日；完成盘龙江中段、大观河等河道截污疏浚工程；完成草海底泥疏浚一期工程，清除污染底泥430万吨；采取滇池蓝藻清除应急措施；部分区域实施了工程造林、退耕还林、封山育林，滇池面山森林覆盖率达到32.9%、流域森林覆盖率达到48.9%。其它八大湖水污染综合防治也取得了可喜成绩。

    （二）“十五”九大高原湖泊水污染治理

    截止2005年底，经国务院批准的滇池“十五”计划22个大项，细化后的40个子项目中，目前已完成31项，正在建设的7项，未动工2项，开工率达到95%。达到了国家和省政府的要求。洱海、抚仙湖、星云湖、杞麓湖、阳宗海、异龙湖、程海、泸沽湖水污染防治目标责任书的147个项目，已完成116项，在建20项,正在开展前期工作9项，未动工2项，总体开工率为92.5%。“十五”期间九湖治理资金达40.8亿元。

    盘龙江上段截污工程和采莲河整治工程已完工；大清河、枧漕河综合整治工程和滇池西岸截污工程已开工；乌龙河、船房河整治工程已完成可研报告；流域内780家工业企业实施了水污染排放许可证制度，306家企业进行了排污口规范化整治，167个废水排放量较大的排污口布设了流量计，130台（套）污水处理设施安装了运行监控仪；退塘还湖33平方公里；打捞藻浆近110万吨，打捞水葫芦40多万吨；整治水土流失183平方公里；农业面源污染控制技术秸秆粪便资源化、农村卫生旱厕、分散污水处理技术等示范正积极开展；新建沼气池31495口，推广农村液化气6418户；推广平衡施肥55.9万亩，减少化肥用量6000多吨；通过造林、退耕还林、封山育林，流域内森林覆盖率已达50.6﹪；城市污水处理能力达到58.5万吨／日。

    洱海大理古城至下关15.7公里截污干管工程、下关洱河南路5.3公里综合管网工程和跨西洱河排污倒虹吸工程、洱海西线38公里湖滨带建设工程；退耕还林７万亩；建成沼气池6600口；抚仙湖北岸马料河人工湿地工程；抚仙湖建成沼气池1700口；退耕还湖300多亩；工程造林10000亩；抚仙湖牛摩２公里湖滨带建设完成；星云湖入湖河道渔村河人工湿地工程已完工；星云湖、抚仙湖出流改道工程隧道已开工建设；星云湖隔河泄水蓝藻去除应急工程已完工；杞麓湖调蓄水隧道工程已完成主洞、支洞进尺2500米；阳宗海完成400口沼气池建设；退耕还林5870亩；异龙湖坝心镇污水处理人工湿地已完工；异龙湖底泥疏浚50万方；人工造林16500亩；打捞水葫芦22万吨；泸沽湖湖滨示范工程基本完成；程海建成３公里湖滨林带；农业面源污染控制示范村金兰村沼气池建设取得成效等。

    三、九大高原湖泊“九五”、“十五”计划取得的成效

    （一）“九五”计划基本完成

    “九五”期间，按照省政府与九湖所在地五州市政府签定目标责任书，共完成86个项目，治理资金达29.89亿元。《滇池流域水污染防治“九五”计划》，完成治理项目12项，投资25.29亿元，滇池流域工业污染源基本实现达标排放；建成4座城市污水处理厂，城市污水设计处理能力达到36.5万吨/日；完成滇池北岸截污工程，设计截污能力30万吨/日；完成盘龙江中段、大观河等河道截污疏浚工程；完成草海底泥疏浚一期工程，清除污染底泥430万吨；滇池面山森林覆盖率达到32.9%、流域森林覆盖率达到48.9%。其它八个湖泊水污染综合防治也都按照“九五”计划和目标责任书完成了治理与保护任务。

    （二）“十五”计划进展顺利

    “十五”期间，按照省政府与九湖所在地五州市政府签定目标责任书，共完成147个项目，治理资金达40.8亿元。据统计，“十五”期间，九湖流域内共新建扩建污水处理厂18座，新增污水处理能力22万吨/日，新增污水管线73.9公里，建设城镇中水回用站39座，新建改造生活垃圾处理场13个，新增垃圾处理能力1580吨/日，整治入湖河道16条，建成河道减污人工湿地9处，治理小流域38条，治理水土流失面积397.4平方公里，九湖流域内造林35.7万亩，封山育林66.4万亩，退塘退田还湖1.3万亩，恢复建设湖滨带83公里，农村建设沼气池52608口，建设农村卫生旱厕32300个，实施农田平衡施肥213.6万亩，建设农村垃圾收集池1587个，打捞水葫芦92万吨，疏浚污染底泥1050万立方米，完成科研项目21项，完成5个湖泊的水底地形及岸线测量。

    在省政府及省九湖领导小组的直接领导下，五州（市）政府和省有关部门共同努力，九湖污染综合防治工作取得了明显的效果，实现了九湖流域在人口增长、经济快速发展、城市规模不断扩大、污染负荷不断加重的情况下，控制住了入湖污染负荷，遏制住了水质急剧恶化的势头，保持了湖泊水质基本稳定，部分湖泊有所改善，取得了九湖治理的阶段性成果，为“十一五”期间及今后进一步的保护治理工作打下了良好的基础。

    （三）综合治理取得初步成效

    到目前为止，九湖流域累计建成城镇污水处理厂21座，处理能力69.6万吨/日，污水管网214公里；垃圾处理场17座，处理能力2400吨/日；整治入湖河道16条。

    在水质变化方面，与“九五”末相比，滇池水质基本保持稳定，外海水质稳中有降，呈好转趋势，由劣V类水体升至今年的V类，草海保持劣V类不变，污染呈加重趋势；抚仙湖、泸沽湖保持了I类水质；杞麓湖、异龙湖水质稳定，其中异龙湖有好转趋势；洱海水质保持在III类，阳宗海水质由III类恢复到II类，程海稳定在III类并呈好转趋势，星云湖由IV类劣变为V类，呈加重趋势（详见附件）。综上所述，水质有所好转的有滇池外海、阳宗海、程海、异龙湖，保持基本稳定的有抚仙湖、泸沽湖、洱海、杞麓湖，水质呈恶化势头的有滇池草海和星云湖。

    水质为优或良好的有5个：抚仙湖、泸沽湖、阳宗海、程海、洱海；水质污染较重的有4个：滇池（草海、外海）、星云湖、杞麓湖、异龙湖。达到水环境功能要求的有4个：阳宗海、抚仙湖、程海、泸沽湖；达不到水环境功能要求的有5个：滇池、星云湖、洱海、杞麓湖、异龙湖。

    需要特别说明的是，2003年洱海水质发生剧变连续几个月达IV类水质，大理州采取一系列有力的治理和管理措施，使洱海水质迅速恢复，稳定的达到III类水质要求，提前实现了省政府大理现场会提出的洱海水质阶段性目标要求。洱海治理的初步成效将极大地增强我们做好九湖污染综合防治工作的信心和决心。

    通过不懈努力，在人口增加、城市规模不断扩大、污染负荷加重的情况下，遏制了滇池水质迅速恶化的趋势；多数湖泊水质保持稳定；少数湖泊水质有所改善，九湖流域生态环境总体上保持在90年代初的水平。稳定和不断改善的水环境质量，为加快发展赢得了空间，创造了条件。

    四、九湖水污染综合防治工作的主要经验和做法。

    （一）领导重视，一把手亲自抓，分管领导具体抓，建立健全湖泊保护治理综合协调机制。省政府成立了由徐省长亲自担任组长，常务副省长和分管副省长担任副组长的领导小组，并在省环保局设立了常设机构九湖办。九大湖所在地五州市分别成立了由主要领导或分管领导担任组长的领导机构和办公室。省政府每年召开一次领导小组会，安排部署一年的工作，协调解决重大问题。由于各级主要领导亲自部署工作、亲自督促检查、亲自解决问题，有力地推动了湖泊保护与治理工作。

    （二）明确责任，部门协调，各司其职，措施扎实有力。省政府与五州（市）签订了目标责任书，把九湖“十五”计划确定的重点项目进行分解细化，责任落实了到各地各部门，并层层落实，确保各项目标任务得到落实。大理州从州到县市到乡镇、村层层签订责任书。省及州（市）领导小组及办公室根据目标责任书的各项要求和任务，开展经常性的督促检查。同时各部门间已初步建立起各司其职、统一协调的工作机制。省九大湖领导小组各成员单位按照省政府的统一要求，发挥本部门优势，积极筹措资金，相互支持配合，较好地完成了各自的工作任务。保证了九湖治理各项工作顺利推进。

    （三）多渠道争取资金，不断加大投入力度。“十五”期间，省政府每年安排5000万元九湖治理专项资金。省发改委、省财政厅及有关部门从2001年至今，共计争取了7.26亿元的国家资金，用于重点项目建设。五州（市）政府及有关县（区）也不断加大投入，对国家和省安排的重点治理项目尽力安排配套资金。

    （四）加大宣传教育力度，增强全民环保意识，初步形成了公众参与保护治理湖泊的良好态势。九湖保护与治理宣传工作在各个层面全面展开。省环保局多次组织了湖泊保护的环保宣传下乡活动，省电视台制作了九大高原湖泊治理与保护系列节目，各地也开展了有声有色，形式多样的环保宣传教育。团省委、省环保局在九湖流域开展了生态监护活动，6万名团员成为义务生态监护员。丽江、大理与昆明还采取两地互动的方式，教育启发公众的环保意识。从2005年一季度开始，九湖办和五州（市）按季度向社会公布九湖治理工作进度和水质状况，让公众知情，关心、支持和监督九湖污染治理。广泛的宣传教育，使广大群众逐渐认识了保护与治理湖泊的重要性，并积极参与到入湖河道管理，农村面源污染控制等工作中来。

    （五）强化管理，依法治湖。我省先后出台了一系列保护“九湖”的地方性法规，做到了“一湖一法”，为依法保护“九湖”提供了法律保障。近年来，为了适应新形势下的湖泊管理，昆明市颁布实施了《滇池水体保护界桩重建实施方案》、《昆明城市排水条例处罚实施办法》、《滇池保护条例处罚实施办法》。《洱海保护条例》的修订已完成。《云南省抚仙湖管理条例》的修订正在进行。杞麓湖、星云湖、阳宗海、程海条例正在进行修订前的调研。九湖流域内严格执行环评和“三同时”制度，有效治理老污染源，严格控制新污染源产生，流域内重点工业污染源实现了达标排放。通过明察暗访媒体暴光违法环境行为，促进了依法治湖的实施。省环保局加大了对九大高原湖泊流域内重点排污企业、宾馆饭店、污水和垃圾处理厂、集中式畜禽养殖场以及新建项目“三同时”执行情况进行重点专项监察的力度，几年来共出动19224人次，检查排污单位434家，查处违法案件102起。现场监察九湖流域内城市污水处理厂（站）18家，正常运行率88.9%。昆明市对日排水量大于100吨、COD大于50公斤的企业污水处理设施运行情况进行了在线监控。大理州依法将洱海正常来水年的最低运行水位，从原来的1971米（海防高程）提高到1972.61米，确保洱海生态用水。玉溪市2004年依法禁止在抚仙湖使用营运性机动船艇278只，取缔抚仙湖沿岸用于拖捕银鱼的1853个燃油机头。

    五、九大高原湖泊保护存在的问题和对策

    （一）存在的问题

    1、“十一五”期间我们面临的九湖水污染形势依然严峻。从九大高原湖泊2000—2005年的水质监测情况看，滇池草海水质恶化的速度减缓，但污染仍呈加重趋势，水质均为劣V类；滇池外海、杞麓湖、异龙湖水质仍未明显好转；洱海营养状态呈恶化趋势，前景仍不容乐观；星云湖水质从2000、2001年的IV类，恶化为劣V类；抚仙湖、泸沽湖、阳宗海、程海目前水质虽属优良，但水质恶化的潜在因素依然存在，随着九湖流域经济的加快发展，必然对水环境带来新的更大的压力。总之，九湖水污染综合防治任务仍十分艰巨，形势依然严峻。

    2、一是滇池“十五”计划目标确定过高，实施效果分析缺乏科学的基础数据支持，对项目的内容、规模、实施难度、投资条件、效益缺乏科学的深入分析，估计过于乐观，项目设置不切合实际，总投资预算过大，对项目实施中存在的困难估计不足，有的项目缺乏可操作性，致使滇池“十五”计划的实施难度较大。其它八湖“十五”计划的编制，也存在类似问题。

    二是重大项目前期工作滞后。滇池“十五”计划从编制到批复时间过长，2001年12月《滇池流域水污染防治“十五”计划》上报，2003年3月国务院正式批复，实施时间不到三年。加之有的重点基本建设项目前期工作滞后，可研报告质量达不到要求，与国家和省有关部门衔接不够，进展缓慢，使滇池“十五”计划实施的总体进展受到严重影响。

    三是对项目资金的筹集难度估计不足，对各级财政承担的资金投入和资金筹措能力估计过高。滇池“十五”计划总投资77.99亿元，但前四年落实的治理资金仅为16亿元。除滇池以外的八大湖的情况也基本一致。有些项目，州（市）、县的配套资金无法落实。

    四是有关主管部门在九湖治理中的责任尚需进一步明确。九湖“十五”计划中的部分项目，涉及到省、州（市）、县（区、市）级多个部门，虽然已列入九湖“十五”计划和目标责任书中，但仍有相当一部分项目没有列入省级和州（市）级有关部门的“十五”计划，形成部门责任不清，合力不足，资金得不到落实而无法实施。

    五是污染治理设施市场化运行机制和体制还未建立，影响了吸纳社会资金的投入。由于体制等方面的原因，现有污水处理厂运行成本偏高，制约了企业的正常运营和发展。有的政策性收费偏低，导致污水处理厂建成后，运行费用没有稳定的资金来源，直接影响污水处理厂的正常运行。不少地方污水管网等设施不配套，已建成的污水处理厂未发挥出应有的效益，不能正常运行，有的甚至处于闲置状态。

    六是湖泊基础研究工作薄弱，许多基础数据缺乏准确科学的依据，底数不清，一定程度上影响了治理措施的科学性、合理性，影响了对已有治理设施效益的科学分析。

    七是农业农村面源已成为湖泊的主要污染源，而控制面源污染范围大、任务重、困难多、手段少。

    （二）对策措施

    1、进一步明确指导思想，理清思路。九大高原湖泊水污染综合防治工作要以贯彻国务院《决定》和第六次全国环保大会精神为主线，以科学发展观为指导，认真贯彻落实省九大高原湖泊水环境污染综合防治领导小组第六次会议精神，坚持预防为主、综合治理、治理与保护并重的原则，重视发挥市场机制作用，强化政府监管职能，实行分类保护、分类治理，层层落实目标责任制和责任追究制，树立信心、坚持不懈、扎实工作，努力使九湖水环境质量和流域生态环境状况稳中有，改善水质，恢复和达到水环境功能的要求。

    2、突出重点、狠抓落实。进一步明确有关部门和地方政府的职责，九湖“十一五”规划的治理项目、任务要纳入五州（市）和省级有关部门的“十一五”规划中，由五州（市）政府和省级有关部门负责组织实施。今后，每年都要对规划的执行情况进行认真检查，加强督察督办。每个湖泊要按照目标责任书确定的水质目标进行考核，从水质变化趋势，检查各项措施的落实情况。

    3、注重实效、完善治理措施。进一步抓好九大高原湖泊的试验性示范工程，突出抓好九大湖农村面源污染控制12个示范村，星云湖畜禽养殖粪便处理示范工程，入湖河道人工湿地减污示范工程，湖滨带恢复建设示范工程，分散污水处理示范工程，天然湿地保护建设示范工程等。研究制定湖泊人工湿地工程标准，因地制宜，使行之有效的分散治理措施，不断扩大范围，收到实效。

    4、以改革促发展，拓展融资渠道。一是抓紧重点项目前期工作，积极争取国家支持，以大项目带动大投入；二是五州市政府要按照有关政策规定，抓紧建立和完善与市场化相适应的收费机制，三是按照“保本微利”的原则，开放湖泊治理基础设施建设与运营市场；三是把政府专项资金作为引导资金，通过水环境的治理，改善环境，经营环境，反哺环境综合整治。四是积极配合省级有关部门建立九湖治理与保护基金，吸纳社会团体、企业、个人资金，投入九湖的治理与保护。多渠道筹集资金，加大投入；要加大九湖治理资金使用的监管和审计力度，提高资金的使用效率。 

    5、创新机制、加强督察。九湖所在地政府每年要向人代会报告一年来湖泊水污染综合防治工作，自觉接受人民群众的监督。九湖领导小组成员单位、省级有关部门定期向领导小组汇报工作。每年夏天，领导小组要对九湖水污染综合防治工作情况进行全面检查，督促治理工程项目的实施。秋天召开领导小组会议，分析形势，研究问题，部署下一阶段工作。要把湖泊保护与治理工作置于群众监督之下，定期向社会公布九湖治理工作进度和水质状况。 

    6、强化监管，综合治理。要把九湖流域内所有工矿企业、宾馆饭店、污水和垃圾处理厂集中式畜禽养殖场纳入监管范围；开展九湖流域内的重点企业的污水处理设施安装在线监测系统建设，重点工业污染源必须达标排放；流域内的污水处理厂，要全部安装在线监测系统，确保污水处理厂稳定、持续运行；建设项目要严格执行环评和“三同时”制度，住宅小区建设要严格环评审批，落实中水回用措施；九湖所在五州市环境监察机构要采取明查暗访等多种方式，加大监察力度，加大对企业超排、偷排的查处力度，坚决纠正违法成本低，守法成本高的问题。

    九大高原湖泊水污染防治工作取得了初步成效，但湖泊的生态环境问题并未得到根本解决，一些湖泊的环境污染形势依然严峻。我们要在认真总结前一个时期九大高原湖泊保护与治理工作经验教训的基础上，充分认识湖泊保护与治理工作的长期性、艰巨性和复杂性，进一步增强责任感和使命感，下定决心、坚定信心，努力把湖泊治理工作抓紧、抓实、抓出成效，不断取得九大高原湖泊水污染综合防治工作新进展，积极为全省经济社会加快发展做贡献。