湖南省环境监察总队 戴双玉
随着经济和社会的快速发展，环境违法行为趋向多样化、复杂化，环保执法面临的问题日益复杂，环保执法任务日益繁重。同时，群众对环保的认识和要求越来越高，环保工作肩负着为经济建设保驾护航、保护环境、维护群众利益的多重使命。如何做好环境保护工作，尤其是如何做好现阶段的环保执法工作是我们亟待解决的问题。根据我省多年来的环保执法工作实践和对我省环保执法工作面临问题的调查分析，笔者认为，面对千头万绪的环保执法工作，找准工作的突破口非常重要，现阶段我省环保执法工作的突破口应当为建设项目的环保执法。下面，我从建设项目的环保执法作突破口的原因、作用和意义以及如何做好建设项目的环保执法三个方面谈谈个人的看法。
一、原因分析
（一）建设项目逐渐上升为环境监管执法的重点是一种必然趋势
目前，绝大部分老污染源由于采取“一控双达标”、限期治理等措施已基本实现了达标排放，或者因为市场竞争而被淘汰，从昔日的环保执法重点退居二线。从我省信访案件和各市州环境执法所反映的情况来看，新扩改迁建项目逐年增加，污染比重加大，成为环境污染投诉的热点。根据相关报道，这种趋势在全国各地普遍存在。同时，随着社会的不断进步和发展，科学技术的日新月异，为适应市场经济的发展规律，大多数老污染源正在进行扩改迁建，按照“以新带老”的原则，建设项目必须带动老污染源的污染治理，因此，抓好建设项目的环保执法，也可以带动老污染源的污染管理。另外，用发展的眼光看，现在的新建项目会发展成为未来的老污染源，如果不从源头开始把好关，管到位，错失了掌握第一手材料的最好时机，就有可能埋下污染隐患，从而形成环保执法的历史欠账。如果从新建项目开始就加强环保监管执法，真正落实环评审批内容，就可以从源头有效防治污染，减少以后的环境监管工作量和难度。
（二）建设项目的环保执法是现阶段我省环保执法工作的难点
我省矿产资源比较丰富，靠牺牲环境换利益的发展模式比比皆是。如株洲地区的炼铟、湘西的锰矿开采、郴州地区的炼铁、洞庭湖地区的造纸，这些污染严重的企业大多环评审批手续不齐全或“三同时”执行不到位，如大部分炼铟企业规模小，设施简陋，资金回收快，只需要短期生产便可谋取暴利，但产生的污染后果非常严重，有的破坏甚至根本就无法恢复，按照国家政策和环保法律法规，是不允许其建设的。但这些污染企业象游击战一样，打一枪换一个地方，靠一般的环保监管手段根本就无法有效地遏止。郴州地区也流传着这样一首打油诗“冒了一道黑烟、赚了一笔黑钱、留下一片黑草”，形象地描述了当地炼铁炉等小冶炼的现状。对于这些造成严重污染，损害群众利益的行为，不管大规模的，还是小作坊的，环保部门都必须采取强有力的执法手段有效遏制。
再者，建设项目“先上车后补票”的现象普遍存在。政府以发展经济、优化经济环境为由，在招商引资的时候，承诺简化或包办一切手续，甚至把政府出面解决环保方面的问题作为交换条件，实行地方保护主义，大量污染严重的建设项目先建设后补办环保手续，增加了环境监管执法的难度。
（三）对比新老污染源的环境执法条件，从建设项目着手抓执法更易于操作
依据现有的环保法律法规，从老污染源着手抓执法，环保部门仅有责令改正、罚款和追缴排污费等处罚权限，如果要下达限期治理决定，按照法律规定，也只能报请地方政府下达，逾期未完成治理任务的，再报请政府责令其停业、关闭。这两项强硬措施的决定权都在地方政府，程序多、费时长，执法工作很费周折，执法效果也必将受到影响，另外，污染严重的企业往往既是当地的财政收入大户，又是当地政府解决就业问题的主要场所，地方政府考虑到这些因素，情愿或不情愿都会把环保放在次要的位置，进行拖延甚至压制！即使出现严重的环境违法行为也很难得到及时有效的处理，这样的执法程序和执法效果，我们自己都不满意，人民群众肯定也不会满意！
而从建设项目着手抓执法，环保部门的决定权相对较多，也便于操作。一是《建设项目环境保护管理条例》和《环境影响评价法》的相继颁布对建设项目的管理规定相对规范，操作性强。二是建设项目环境违法事实的认定相对简单，办没办环评手续，有没有执行"三同时"制度，通过调查询问笔录或现场监察文书就可以认定其违法事实，而对于老污染源的环境违法行为，除了调查询问和现场监察，还需要进行取证、监测等手段，既花费人力，财力，物力，又不一定取得明显成效。三是对于建设项目的环境违法行为，有权审批该项目的环保部门可以不需报请地方政府决定，而能直接责令其停止建设、停止试生产、停止生产或使用，法律规定的罚款金额也大幅度提高。因此，建设项目的环保执法易于操作，对监管对象的震慑力大、制止环境违法行为见效快，执法效率高，既可以树立环保权威，也能够有效地提高环保执法的有效性。
今年在全国范围开展了环保专项整治行动，六部委联合召开了会议，并联合下了文，可以此作为部门联合执法的依据，同时，国家环保总局启动了“环保风暴”，我省可以借此东风在全省范围开展一次扎实的建设项目联合执法专项行动，将该“风暴”全面引向深入，自上到下都重视建设项目的环保执法工作。
二、作用和意义
（一）从大的方面来说，抓好建设项目的环保执法是贯彻科学发展观的需要，是维护群众和企业的利益，为人民服好务的需要
抓好建设项目的环保执法，有助于从宏观政策的层面促进我省经济健康快速地发展。由于现有的党政领导干部政绩考核的环保指标还有待完善，真正贯彻科学发展观还有一定的难度。我省的县域经济考核指标中经济指标分值高，环保指标分值低，政府以经济建设为中心，污染严重、粗放式的产业在我省得到不正常的发展，如花垣县在县域经济考核中综合排名第一，而该县的锰污染众所皆知，是名副其实的污染"锰三角"。再者，我省的经济与发达地区有一定的差距，很可能成为发达地区的污染转嫁地，运用国家政策和法律法规，做好我省建设项目的环保执法，有助于从源头把好关，有效地预防与制止污染行业的发展，促进我省经济结构调整，将科学发展观真正落到实处。
抓好建设项目执法，既可以维护群众利益，也可以帮助企业不断改进工作、真正实行可持续发展。查处企业的环境违法行为，也就是告知企业必须怎么做、应该怎么做、不能怎么做。以最近查办的一个信访案件为例，一建设项目计划建成年生产能力为8万吨的再生纸加工厂，如果建成投产，从市场经济的角度可以冲击那些小型的、不规范的，没有环境污染治理能力的小型造纸厂，本身是一个很好的项目，可以实现经济和环境效益的双赢，但从现场检查的情况来看，却存在诸多隐患，一是环评审批手续不合法，选址不当；二是主体工程已基本建成准备投产，但应该配套建设的废水处理设施根本就没有动工，从场地的安排来看，甚至环保设施建设的预留位置都没有。如果现在才配套建设环保设施，企业必须重新征地，而且，因生产设施的建设已基本完成，布局已定，重新设计建设环保设施不可能做到统筹兼顾，这样必然增加环保设施的建设成本及以后的运行成本。再者，因为环保设施达不到环保要求，该企业不得不推迟原定的试生产时间。如果从项目建设初期就加强建设项目的环保执法，督促其严格执行环保审批手续和“三同时”制度，该企业就不会增加额外的经济成本，更不会面临着不能生产的窘况。由此可见，抓好建设项目的环保执法，既是对老百姓和社会负责，也是对企业负责。
（二）做好建设项目的环保执法工作，有助于整个环保工作的开展
环保部门内部的职责分工是相对的而不是绝对的，建设项目的环保执法与项目审批、生态保护、污染管理、法制宣传、科技标准等工作有着紧密的联系，是连接环保各项工作的纽带。以建设项目环保执法为突破口，可以带动与之相关的其它工作。执法工作起着 “环保眼”的作用，通过现场监管执法，可以真实、全面地了解建设项目的环保工作落实情况，并将相关信息及时反馈给相关处室进行处理。同时，建设项目的环保执法工作既是一种有效的环保宣传行为，也是树立权威的有效途径。过去，环保工作过多地停留在口头或书面宣传，而对我们的重点监管对象--企业主的宣传力度却不够，主要原因是缺乏一个很好的载体。一些企业主对自己的违法行为不以为然，认为解决了部分人的就业，为当地财政增加了收入，排点污算什么，反而认为老百姓投诉是别有用心，瞎胡闹。以建设项目的环保执法工作为宣传载体，可以将保护环境的责任和环保权威深入企业主的内心，真正地从源头控制污染。
建设项目的环保执法是环保部门履行统一监督管理职责的落脚点。按照法律规定，与环保职能相关的部门有三十多家，为做好建设项目的环保执法工作，我们需要从相关职能部门如工商部门、经贸委、国土资源部门等搜集了解建设项目的资料并组织协调相关部门联合执法。通过搜集资料和开展联合执法行动，可以增加部门联系、融洽部门关系，更重要的是可以全面掌握信息，综合考虑、统筹安排，真正履行统一监督管理职责。
（三）抓好建设项目环保执法工作，可以打破地方保护主义，开创环保工作新局面
就环保执法工作而言，地方保护主义主要表现在以发展经济为由干扰公正执法，导致大量环境违法案件难以查处。抓好建设项目的环保执法，可以在一定程度上突破地方政府的制约。按照法律法规的相关规定，对于存在环境违法行为的建设项目，有权审批该项目的环保部门可以直接责令其停止建设、停止试生产、停止生产或使用，不需要报请地方政府下达处罚决定，从执法的决定权这个方面可以打破地方保护主义。以建设项目环保执法工作为突破口，可以开创环保工作的新局面。
三、如何做好建设项目的环保执法工作
（一）建立建设项目管理档案
通过调查摸底，多方面掌握第一手材料，做到有档可查、有底可循、有据可依。建设项目调查摸底的材料也就是日后环境监管对象—老污染源的第一手素材，建立建设项目管理档案，为建设项目的后继监管和以后的环境监管执法工作打下扎实的基础，因此，要采取一定的措施和方法，确保调查上报材料的真实、全面和准确。目前，基层环保部门上报的数字不能完全真实地反映我省建设项目环保方面的实际情况，对隐瞒情况或工作不力的要在全省范围予以通报，并进行严肃处理。我们还可以通过其他方式得到建设项目的情况，如查阅项目审批档案、现场监督检查、广开信访举报渠道及从其他相关职能部门获取等。
（二）做好部门协调配合
部门协调配合包括环保部门内部各机构的协调和环保部门与其他职能部门的工作联系。由于缺乏具体的工作联系，以及部门之间权利和利益冲突等原因，各部门各自作战的局面依然比较普遍，我们可以通过日常的、具体的事务加强部门联系与配合，形成工作合力。首先，可以建议省人民政府在全省范围开展一次集中的建设项目专项检查，要求相关职能部门既分工负责，又协调配合。其次，可以自行联合一两家关系密切的部门进行联合执法，通过联合执法工作成效带动其他部门主动参与，并将联合执法行动作为一种制度定期开展。再者，可以采取其他方式，多形式、多方面地开展部门联合行动，如召开联席会议、进行日常联合办公等。
及时做好案件的移送工作也是部门配合的具体表现。由于法律赋予环保部门职责权限的有限性，对于一些环境违法行为，仅靠环保部门一家是解决不了的。及时做好案件的移送工作是法律赋予我们的职责和义务，既可以理顺并明确各部门应尽的责任，也是一种解决问题的有效办法。从信访处理的案件分析，相当部分的重复信访案件与我们环保部门自身的处理方式有很大的关系。由于没有规范案件移送工作，没有及时转送法院、工商、矿产、银行、电力等部门，或没有及时报请政府下达相关处理决定，案件迟迟得不到解决。人民群众尤其是信访人以为环保部门不作为，甚至认为环保工作人员徇私舞弊、贪赃枉法，不排除极个别这样的人和事，但更多的是环保部门花了大量精力，也做了大量工作，就因为移送工作不到位或不及时，案件没能得到及时、彻底、有效地解决，以致前期工作功亏一篑，形成环保工作被动的局面。
（三）注重战略战术
什么都抓，反而是什么都抓不了，多个内容的专项整治反而无法真正的整治。之所以现在的执法工作任务繁重、千头万绪或成效不显著，主要是因为多年来的被动执法、无序执法、盲目执法造成的。执法工作大多遵循“民不告，官不究’的原则，表明看来“多一事不如少一事”，实际上造成了执法工作被动、无序、盲目的局面。污染问题是回避不了的，该查处的不主动查处，实际上就是纵容那些违法行为，致使污染事实更严重，范围更广、程度更深，导致执法工作日益繁重，疲于应付。要从根本上解决这个问题，就必须注重战略战术，一是防范于未然，将污染行为和事实消灭在萌芽状态，二是要将被动执法、无序执法和盲目执法转变为主动执法、规范执法和策略执法。主动执法就是要提前防范并主动出击；规范执法就是要规范执法队伍、执法行为、执法程序和执法文书；策略执法就是有重点有步骤有方法地开展执法活动，抓重点就是抓住关键问题和突出问题。
《建设项目环境保护管理条例》、《环境影响评价法》已相继颁布和实施，我们可以此为依据，在全省范围开展建设项目的环保工作执行情况检查，以此为突破口，查处《环境影响评价法》实施三年来的建设项目环境违法行为，重点查处中小型建设项目、工业园或工业小区、违反国家产业政策的“十五小”、污染严重的行业等。
（四）“查事”与“查人”相结合
从以往的环保执法情况来看，之所以产生诸多污染问题，与环保部门自身或地方政府有一定的关系，尤其涉及到建设项目的环保工作。今年国家查处煤矿安全事故中暴露出来的官商勾结案件对我们的环保工作也是一种警示。以前我们过多地考虑保护我们的同志而有意回避此类问题，但当这种情况发展到一定的程度，我们的“保护”却会害了他们，及早预防和制止失职、渎职行为更有益于环保队伍建设和各项环保工作的开展。少数基层环保部门的负责同志害怕地方政府摘帽子，换位子，对建设项目环境违法行为不敢依法行政，而上级环保部门对下级环保部门或地方政府失职、渎职行为又无权惩处，一些环境违法问题迟迟得不到有效的解决。如果通过纪检监察等手段，在进行建设项目环保执法时做到 “查事”与“查人”相结合，以“查人”促进“查事”，那么，既可以有效地制止环境违法行为，也可以及时查处失职、渎职等职务违法违纪行为。国家环保总局与监察部即将出台的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，将为查处环保违法违纪行为提供具体可操作的办法，这也是开展建设项目环保执法活动与查处职务违法违纪行为相结合的契机。
促进经济可持续发展，保障人民群众健康是每一个环保执法人员的责任和心愿。希望以建设项目的环保执法为突破口，开创我省环保执法工作的新局面。 |
